Информационно-аналитический
еженедельник

Издается с 7 ноября 1938 года

ночью
USD22/1100
EUR22/1100

Новости

Популярные публикации

Фотогалерея

Каталог

    • В поисках рационального зерна

      Административно-территориальная реформа в Кыргызстане вышла на финишную прямую2014-05-230867Под занавес 2013 года в нашей республике произошло событие, не вызвавшее массового интереса. Постановлением № 678 от 18 декабря правительство утвердило Программу развития местного самоуправления КР на 2013-2017 годы. Местное самоуправление, муниципалитеты укрепляются как важнейшая основа нашей государственности, ее успешного развития.

      Приходится вспомнить, что после мартовской революции 1917 года в России Временное правительство делало попытку распространить на Среднюю Азию полноценное земское управление. До этого, в качестве первичного, было опробовано волостное. Были волостные управители-болуши. И, если бы земства, уже в новых, послереволюционных условиях укоренились, самоуправляемые территории появились бы в Кыргызстане столетием раньше. Но… не судьба! В том же 1917-м Ильич влез на броневичок и с этой твердой основы озвучил (цитируем) следующее: "Не парламентарная республика -возвращение к ней от С.Р.Д. было бы шагом назад, - а республика Советов рабочих, крестьянских и батрацких депутатов по всей стране, снизу доверху".

      Не станем здесь, как это теперь почему-то принято, ругать советскую власть. Что могла - делала. В том числе и на низовом своем уровне - в сельских и поселковых советах, которые с 1977 года назывались Советами народных депутатов.

      Однако теперь у нас именно "парламентарная республика", ей приличествуют муниципалитеты. Они, кстати, обычны во всем цивилизованном мире. Идея муниципального управления - сердцевинная в проводимой теперь административно-территориальной реформе. И не хотелось, чтобы из-за политизации проблем, борьбы мелких самолюбий и крупных амбиций забывалась суть реформы, а то мы и к столетию результата не дождемся, или же получим то самое по афоризму: "Хотели как лучше…"

      Немного к истории вопроса. Она, кстати, довольно внятно изложена в итоговом выпуске научно-популярного журнала "Муниципалитет" (№ 12, 2013), издаваемом в Бишкеке Институтом политики развития. К наиболее значимому импульсу реформы журнал отнес УП КР № 333 от 4 июля 2007 г. "О концептуальных подходах к реорганизации системы административно-территориального устройства в Кыргызской Республике". Проанализировали тогда его и …ужаснулись. Ни логики, ни смысла. Как, например, объяснить, что один Карасууйский район по численности населения заметно превосходит и Таласскую, и Нарынскую области? Есть районы, в которых живет меньше, чем по 20 тыс. человек. И есть крупные села, где такая численность превышена. При таком разнобое у одного чиновника дел невпроворот, а другой не знает, чем с утра себя занять. Оказалось также, что у многих управленческих систем, в итоге и у чиновников, функции дублируются.

      Анализ ситуации был качественный, объективный. Но повод дал не лучшему устройству, а административному ресурсу. Наскоро были ликвидированы многие областные структуры. Потом спохватились: без некоторых просто нельзя, пришлось восстанавливать. Другие трансформировались в межрегиональные. На втором этапе реформы (2009-2010 гг.) предполагалось объединение некоторых мелких районов и айыльных аймаков. Чиновники об укрупнении отрапортовали, но на поверку оно оказалось блефом: укрупнились не районы, или там аймаки, а… города, за счет включения в их территорию сел. Последствия известны: плодородные поля пошли под застройку.

      На третьем этапе (2010-2011 гг.) состоялся переход от четырехуровневой системы к трехзвенной, как пояснил один комментатор события, "на основе перераспределения задач и функций". Одновременно мы усваивали два вида бюджета: государственный и муниципальный.

      Последовали и некоторые конкретные инициативы. Появился институт полномочных представителей Правительства КР в областях, с соответствующим аппаратом. Были преобразованы 19 поселков городского типа, 6 - в города, 13 - в айыльные аймаки. В два и более раз повышена зарплата государственных и муниципальных служащих местных госадминистраций.

      Однако и после всех нововведений многие местные проблемы годами не решаются, адресуются вышестоящим органам. Так где же, на чем буксует административно-территориальная реформа? Удачно ли, например, был выбран ориентир для нее? Таковым, как установили аналитики, послужила реформа системы местного самоуправления в Латвии, начавшаяся в 1999 году. Там было 424 волости - первичные органы МСУ. Многовато для страны с территорией примерно в 64 тыс. кв. км., т.е. втрое меньше нашей. Волостям было рекомендовано добровольное объединение, но за 10 лет с 1999 по 2009 год лишь десятая их часть перешла на новый формат, была реформирована в муниципалитеты - т.н. новадс. Последовало директивное объединение, в общем итоге в Латвии появилось 109 муниципалитетов нового образца плюс 9 городов. Ликвидированы оказались 26 районов, хотя экономисты считали именно эти административные единицы результатом 130-летней истории хозяйствования, советовали следовать традиции. Однако верх одержали не они, а инициативные яппи, предложившие своего рода компьютерную, а не традиционную модель управления. Кстати, уже на старте реформы районы в Латвии были оформлены как муниципалитеты, т.е. при некоторой разумной консервативности, обычно характерной для этой страны, от реформы можно было попросту воздержаться, оговорив для волостей некоторые полномочия, прерогативы.

      Реформа обошлась Латвии в 1 процент валового национального продукта, в 200 миллионов долларов. Страна имеет теперь систему МСУ, лишенную исторической традиции. Для нас означенная здесь сумма неподъемна, поскольку соизмерима с нашим годовым ВВП. Латвия в нашем восприятии - с несколько иными культурными традициями, менталитетом. Географически - это слабо всхолмленная приморская равнина. Доходы бюджету наряду с прочим дает трафик: таможни, дороги, трубопроводы, терминалы, порты. Что же привлекло наших реформаторов именно там? Схема государственного управления без лишних звеньев: центральная власть плюс муниципалитет. Возможность укрупнения имевшихся там муниципалитетов. По принципу, известному шахматистам: "Меньше фигур - меньше думать".

      Так ли мелки сегодня наши, уже функционирующие айыльные аймаки? В республике 453 сельские административно-территориальные единицы. А в Латвии таковых лишь около сотни. Но территория-то наша втрое, а население вдвое превосходит латвийское. Учтем и отдаленность ряда сел от центров и особенности горного рельефа. И окажется, что численность аймаков… оптимальна. Тогда зачем же явно затратная реформа? Оказывается (цитируем Концепцию), с целью "доступности оказываемых государственных и муниципальных услуг населению". Но в случае укрупнения муниципалитетов и районов для многих сел административные их центры окажутся не ближе, а дальше? Как же при этом может возрасти… доступность услуг? Оказывается, путем внедрения "мобильных передвижных центров предоставления услуг". Да, приехали… А вдруг на такой мобилизм не хватит бензина-солярки, да и цены на горючку периодически растут.

      Неотложность реформы объясняется необходимостью "объединения айыльных аймаков, где численность населения до 5 тыс. человек, за исключением высокогорных, отдаленных, труднодоступных и приграничных населенных пунктов". Но… где такие айылы-аймаки? Ведь у нас аймак если не отдаленный-труднодоступный, то… явно приграничный?

      Осознают ли реформаторы предстоящие трудности очередного переворота всей нашей жизни, не детерминированного никакими объективными обстоятельствами? Да, в самой Концепции откровенно сказано: "Новая система административно-территориального устройства и особенно переход к ней будут сопровождаться определенными рисками. Наиболее существенным из них является противодействие граждан в принятии жизненно важных решений. Следует повысить значимость и роль народных курултаев…" С этим - все в порядке. Грядут и противодействие, и курултаи… Туманно упомянуты в концепции и "законодательные риски", т.е. ситуация, когда, скажем, в Жогорку Кенеше воспрянут духом здравомыслящие депутаты.

      Затраты? Здесь Концепция явно грешит против истины. Сказано следующее: "На начальном этапе может произойти незначительное увеличение финансовых затрат (переименование, реорганизация, создание новых служб и прочее), которое компенсируется за счет будущей экономии средств". Трудно, читая такое, остаться в рамках дипломатичной лексики. Цена вопроса известна на примере аналогичной административно-территориальной реформы в Латвии, уже осуществленной - 200 миллионов долларов США, затраченных за 20 довольно-таки хлопотных лет. В "Плане действий…", прилагаемом к нашей, кырзызстанской Программе, источник финансирования определен туманно: "Республиканский бюджет, донорские средства". Где-то в нем возникают и "средства местного бюджета", и совсем уж загадочные, конкретно не названные "горнодобывающие компании".

      Комментаторы уже подвели первые итоги всем таким рассуждениям. Местное самоуправление в наших условиях в обозримом будущем останется затратным. А это нарушает основной принцип МСУ - экономической самостоятельности, независимости в этом смысле от центральной власти. Напомним: в дореволюционной России довольно разветвленная система земств, развившаяся во второй половине 19 века и вобравшая в себя тысячелетний опыт волостного управления, ни копейки не брала из царской казны, а, напротив, спонсировала образование, здравоохранение. Содержала местную почтовую связь.

      Пока у нас в Кыргызстане не принято совсем уж необратимых решений в отношении управления государством. Управление остается четырехзвенным. Имеется 31 город. Более 1800 сел объединены, повторим, в 453 сельских аймака. Да, аймаки неравновесны, в 57 из них лишь по одному селу. А в крупных бывает почти по два десятка сел, людей больше 20 тысяч. Еще сохраняются 40 районов.

      В объемистой Концепции еще сохраняется и пункт 2.3, но таковой немногословен (приводим полностью): "Необходимо провести оптимизацию областных структур управления с учетом итогов проведения укрупнения низовых территорий". А среди таковых и некие укрупненные районы, величиной побольше существующих, но поменьше областей.

      Внимательное чтение Концепции приводит к выводу, что конкретные и реальные административно-территориальные проблемы немногочисленны, вполне решаемы в рабочем порядке, без реформаторского зуда.

      Отлежавшись, Концепция явно пережила себя, в ней появились первые признаки анахронизма. В пору ее составления вектор нашего интереса был преимущественно западным. Но до Италии или Франции, имеющих столетия муниципального управления, до швейцарских кантонов реформаторы наши не доехали; выручила, впрочем, гостеприимная Латвия. Там и пытаемся заимствовать не имеющие исторических корней новадс - своего рода компьютерный вирус местного самоуправления.

      Теперь колесо истории поворачивает нас к более тесным взаимоотношениям с Россией, Казахстаном, Беларусью. А в России реальный инвестиционный потенциал - в регионах. Значит, нам полезно иметь соизмеримые с ними административные структуры, по минимуму, для контактов, представительства. В России, кстати, обширный, хотя и противоречивый, опыт муниципального строительства, с которым мы почему-то почти не знакомы.

      Владимир Мякинников.

      • распечатать
      • отправить другу

      Ещё по теме:

      • Комментарии

        Имя
        E-mail
        Текст
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
         
        Отправить
        Сбросить